Una analisi della legislazione storica ed attuale riguardante l’assistenza ai ciechi e ai sordi fa il punto sui cambiamenti in relazione ai diritti delle persone con disabilità ed alle competenze per l’assistenza.
C’è stata negli ultimi 40 anni una profonda trasformazione culturale e legislativa dei diritti delle persone con disabilità e delle forme di garanzia ed esercizio degli stessi diritti.
Oggi occorre definire in modo chiaro gli obiettivi da garantire in risposta a quelle specifiche necessità. Necessità abilitative per poter crescere sfruttando appieno le proprie potenzialità; necessità di supporto alla scuola attraverso interventi di tipo tiflo-pedagogico (1) e attenzioni alla fornitura di materiali e strumenti idonei; necessità riabilitative per chi perde la precedente capacità visiva e deve riadattare se stesso, il modo di affrontare le proprie attività e il proprio mondo, alla nuova situazione.
In rapporto a tali obiettivi occorre tener bene conto della ridotta consistenza numerica dei bambini e degli studenti con disabilità visive ed uditive e – viceversa – del livello di specializzazione occorrente per fornire loro supporti e risposte valide.
Occorre quindi individuare, a partire dalla conoscenza dell’esistente, i mezzi con cui attuare i diritti ed in particolare stabilire, attraverso l’attribuzione di competenze istituzionali, chi fa cosa: utilizzando anche le esperienze e le competenze maturate finora nelle varie declinazioni organizzative dei servizi territoriali, e definendo attraverso linee-guida di tipo prestazionale i livelli minimi dei servizi da erogare.
La Circolare 9 gennaio 1941 n. 25273\2 del Ministero degli Interni ai Prefetti chiarisce che l'onere imposto alle Province si riferisce sia al man¬tenimento dei minori ciechi presso gli appositi Istituti, riconosciuti idonei dallo Stato ai fini dell'assolvimento dell'obbligo scolastico, sia a quello dei ciechi adulti ne¬gli Istituti a carattere rieducativo per il conseguimento di un diploma professionale. Aggiunge poi che i ciechi bisognosi hanno diritto all'assistenza scola¬stica da parte delle Province di residenza a partire dal compimento del terzo anno di vita, fino al quarantacinquesimo. Precisa infine che i non vedenti possono essere avviati agli studi musicali e a quelli classici.
Tali norme, pur piuttosto perentorie, non specificano in alcun modo le garanzie concrete che devono essere assicurate agli aventi diritto: quindi sul territorio nazionale ciascuna Amministrazione sin da allora si è mossa in piena discrezionalità.
Il documento finale rende più uniti e consapevoli gli estensori, ma non trova riscontri ufficiali nè a livello locale nè nazionale.
In ogni caso dovranno essere destinate risorse finanziarie in misura almeno pari a quelle effettivamente impegnate per il 1990, con l'incremento progressivo di aumento dei trasferimenti erariali per il 1991, 92 e 93.”
Un sistema di funzioni "a cascata" nell'art. 117 attribuisce alla Provincia funzioni in materia regionale esercitate in seguito a diretta attribuzione da parte del legislatore nazionale o per delega da parte della Regione, oppure funzioni proprie della Provincia determinate con leggi generali della Repubblica.
Le competenze nell’ambito dei Servizi sociali, intesi in senso ampio (polizia locale, tutela della salute, servizi socio-assistenziali, istruzione, assistenza scolastica, mercato del lavoro, beni e attività culturali) spettano principalmente alla Regione, che tuttavia delega funzioni sempre più ampie alle Province.
Il "Riordino del sistema delle Autonomie" Regione Lombardia, L.R. n.1 del 5 gennaio 2000, in attuazione del decreto legislativo n. 112/98, affronta la materia dei "Servizi alla persona e alla comunità..." decidendo, dopo molte incertezze, per la specifica questione delle competenze sui non vedenti, (art. 4 comma 52): "Sono trasferite ai Comuni le attività attualmente svolte ai sensi...della legge 18 marzo '93 n.67...".
Ma sui territori tutto rimane confuso e lettera morta, in attesa di ulteriori specificazioni. Per prudenza e per necessità praticamente tutte le Province lombarde però fanno transitare almeno l’erogazione dei servizi finanziari attraverso i propri Comuni.
La L.R. 3 del 12 marzo 2008 “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona e in ambito sociale e sociosanitario”, all’art.12, lett. e) specifica finalmente in modo esplicito che le Province: “realizzano interventi a sostegno delle persone con disabilità sensoriali finalizzati all’integrazione scolastica”.
Nelle Province lombarde si continua perciò ad esercitare competenze “obbligatorie”, senza peraltro che nessun indirizzo abbia mai minimamente specificato in cosa debbano sostanziarsi gli interventi.
In Lombardia, per ciò che riguarda i non vedenti, sono poche le Province che organizzano in autonomia un vero e proprio servizio, e ancor meno che lo garantiscano in toto con proprio personale: molte ne attribuiscono la gestione, parzialmente o complessivamente, o all’Istituto dei Ciechi di Milano (6) o alle locali UICI, o ad altre realtà del Terzo Settore per gli aspetti più specificamente tiflologici; altre istituiscono Consorzi o Associazioni ad hoc o immettono questo servizio nell’ambito di Aziende formative provinciali, alcune stringono accordi formali e convenzioni organizzative con i Comuni e/o i PdZ del proprio territorio, altre semplicemente si interfacciano con ciascun Comune e si limitano ad assicurare supporti economici attraverso misure strettamente amministrative. Ed anche il budget finanziario è di conseguenza estremamente diversificato, andando (molto approssimativamente) da 100.000 a circa 5 milioni di euro di spesa, con una media regionale di quasi 1 milione di euro annui a provincia.
Ad esserne coinvolta sul piano istituzionale è l’intera filiera Stato-Regione-Provincia-Comune.
Lo Stato pare intenda stavolta davvero operare una rivoluzione delle competenze alle Regioni e un forte ridimensionamento delle Province; la Regione dovrebbe riorganizzare istituzionalmente sul proprio territorio l’attribuzione delle funzioni secondo le nuove competenze. La Provincia è destinata ad un futuro (già in parte operativo: vedi commissariamenti per evitare l’insediarsi, tramite elezione, di nuove Giunte in questa fase di trapasso) quasi privo di una testa politica, ed oggi dovrebbe concorrere ad individuare il livello di gestione dei propri servizi, concordandolo a monte con la Regione e a valle con i Comuni.
Ipotesi sulle prospettive
Risulta chiaro perciò che il bacino di utenza di tali servizi deve necessariamente essere relativamente ampio e certamente non coincidere con quello comunale.
Il D.Lgs. 31.03.98, n. 112 attribuisce gli Enti locali la competenza in merito ai “servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazioni di svantaggio”; la sua interpretazione ha dato luogo ad una disputa tra Comuni e Province in quanto non risultava chiaramente espresso cosa si dovesse intendere per supporto organizzativo e perciò a cosa si riferisse l’art.139 in cui esso era demandato “alle Province in relazione all’istruzione secondaria superiore”, e “ai Comuni in relazione agli altri gradi inferiori di istruzione”.
Emerge cioè che si tratta di un’assistenza specificamente mirata a garantire il diritto allo studio, cosa che d’altronde anche la L.R.3/08 ammette esplicitamente.
In questo senso entrano istituzionalmente in campo le Aziende Sanitarie Locali e le Aziende Ospedaliere.
Nella presa in carico socio-sanitaria e riabilitativa dei bambini e degli studenti con disabilità, anche sensoriale, tali Aziende svolgono già una funzione fondamentale e si coniugano già, sia pure differentemente per situazioni, disponibilità e sensibilità diverse, anche con il mondo della scuola.
Questo potrebbe in particolare permettere interventi più puntuali rivolti alla crescita delle autonomie personali e allo sviluppo delle capacità di orientamento e mobilità autonome.
Probabilmente non è possibile nè opportuno richiedere una omologazione dei variegati attuali servizi, ma può invece essere utile un provvedimento “quadro”, “elastico”, che fornisca Linee-guida di tipo prestazionale, volte ad assicurare l'adeguatezza dei servizi ai bisogni delle persone cui altrimenti si rischierebbe di ledere i diritti. Magari, appunto, delineandoli.
Mi pare infatti si possa dire che, contrariamente alla eterogeneità delle forme organizzative, risultano invece piuttosto omogenei l'impronta culturale e i riferimenti teorici e metodologici dei servizi attualmente erogati. Questo aspetto, che di fatto unifica la varietà delle esperienze in corso, forse oggi ha bisogno di poter essere esplicitamente sostenuto per garantirne la qualità e salvaguardarlo: sembrano infatti affacciarsi all’orizzonte, complice la crisi, tentazioni di chiusura e autoreferenzalità.
• Collegamento operativo integrato con i Servizi sociali, sanitari e riabilitativi di Comuni, PdZ, Asl, A.O. ed altri eventuali Centri specializzati operanti sul territorio o comunque utilizzati dall’utenza: così che gli specifici interventi sociali e professionali guardino in modo unitario e coordinato alla persona nella sua interezza.
• Impostazione “territoriale” del servizio, con interventi “itineranti” presso le scuole, e non solo “ambulatoriali – stanziali”: così da poter conoscere ed interagire in modo pro-attivo con l’ambiente di vita fisico e relazionale delle persone coinvolte.
• Intervento precoce nei confronti delle famiglie, specie nell’arco 0-6 anni del bambino e raccordo consulenziale con la famiglia per aspetti quali l’educazione sensoriale, l’autonomia e lo sviluppo globale: così da renderla più consapevole e preparata ad affrontare le fasi e le esperienze di vita del figlio, contribuendo ad evitare o ridurre i rischi secondari alla minorazione visiva grave;
• Consulenza tiflologico-didattica nei confronti degli operatori (docenti e non docenti) delle strutture educative e scolastiche di ogni ordine e grado, dal nido alla scuola secondaria di II grado e alla formazione professionale: così che l’intero ambiente educativo possa essere “preparato” e coinvolto.
• Supporto educativo tramite la presenza quantitativamente appropriata e qualitativamente competente di un’assistente all’autonomia e alla comunicazione (o lettore): così da supportare adeguatamente, ma senza creare dipendenza.
• Fornitura di materiale tiflo-didattico mirato, di libri di testo in braille o a grandi lettere e supporti tecnologici, secondo le effettive necessità: così da assicurare pari opportunità nelle attività didattiche e di studio.
Chiara Viola, tiflologa, tecnico per la riabilitazione dei non vedenti,
Provincia di Pavia
Fonte: bibciechi.it
[3] Opera
Nazionale Maternità e Infanzia. Ente assistenziale fondato nel 1925 per
“proteggere e tutelare” madri e bambini in difficoltà, viene sciolto nel 1975 a
seguito alla L.382/75. Le competenze passano a
Regioni e Province.
Rispetto alla ”assistenza ai ciechi e ai sordi” i riferimenti assistenziali del 1934 dovrebbero venire sostituiti ormai definitivamente con i riferimenti al diritto allo studio e alla abilitazione. L’assistenza di allora infatti suppliva il diritto all’istruzione e lo garantiva attraverso gli Istituti e il pagamento delle loro rette.
Oggi occorre definire in modo chiaro gli obiettivi da garantire in risposta a quelle specifiche necessità. Necessità abilitative per poter crescere sfruttando appieno le proprie potenzialità; necessità di supporto alla scuola attraverso interventi di tipo tiflo-pedagogico (1) e attenzioni alla fornitura di materiali e strumenti idonei; necessità riabilitative per chi perde la precedente capacità visiva e deve riadattare se stesso, il modo di affrontare le proprie attività e il proprio mondo, alla nuova situazione.
In rapporto a tali obiettivi occorre tener bene conto della ridotta consistenza numerica dei bambini e degli studenti con disabilità visive ed uditive e – viceversa – del livello di specializzazione occorrente per fornire loro supporti e risposte valide.
Occorre quindi individuare, a partire dalla conoscenza dell’esistente, i mezzi con cui attuare i diritti ed in particolare stabilire, attraverso l’attribuzione di competenze istituzionali, chi fa cosa: utilizzando anche le esperienze e le competenze maturate finora nelle varie declinazioni organizzative dei servizi territoriali, e definendo attraverso linee-guida di tipo prestazionale i livelli minimi dei servizi da erogare.
La storia
Assistenza e rieducazione
La competenza delle Province in materia di assistenza ai ciechi e ai sordi discende dal Regio Decreto del 3 marzo 1934 n. 383, più noto come "Testo unico della Legge comunale e provinciale", che nel suo art.144 attribuisce specificamente alla Provincia in quanto obbligatorie: “le spese concernenti...: Assistenza: ... g) ...3 - assistenza dei ciechi e dei sordomuti poveri riedu¬cabili, in quan¬to non vi provvedano i consorzi o altre istituzioni autonome."
La Circolare 9 gennaio 1941 n. 25273\2 del Ministero degli Interni ai Prefetti chiarisce che l'onere imposto alle Province si riferisce sia al man¬tenimento dei minori ciechi presso gli appositi Istituti, riconosciuti idonei dallo Stato ai fini dell'assolvimento dell'obbligo scolastico, sia a quello dei ciechi adulti ne¬gli Istituti a carattere rieducativo per il conseguimento di un diploma professionale. Aggiunge poi che i ciechi bisognosi hanno diritto all'assistenza scola¬stica da parte delle Province di residenza a partire dal compimento del terzo anno di vita, fino al quarantacinquesimo. Precisa infine che i non vedenti possono essere avviati agli studi musicali e a quelli classici.
Tali norme, pur piuttosto perentorie, non specificano in alcun modo le garanzie concrete che devono essere assicurate agli aventi diritto: quindi sul territorio nazionale ciascuna Amministrazione sin da allora si è mossa in piena discrezionalità.
Con la L. 118 del 1971, che dà una nuova definizioni dei "mutilati ed invalidi civili", si stabilisce (art.28) che l'istruzione dell'obbligo deve avvenire nelle classi normali, salvo i casi più gravi. Si apre così la strada alle sperimentazioni dei primi “inserimenti” nelle scuole, il cui fermento culturale ribolliva da tempo. La norma non riguarda però ciechi assoluti e sordi profondi.
In questo quadro l'Amministrazione Provinciale di Pavia ripensa alla propria azione -fino a quel momento sostanzialmente consistente nel pagamento delle rette all'Istituto dei Ciechi di Milano- intraprendendo con il sostegno della locale UIC (2) un percorso innovativo. Organizza nel 1974 un corso per la formazione di operatori specializzati e sperimenta nel 1975 i primi inserimenti di bambini ciechi nella “scuola comune”. Così il 7 marzo 1975 il Consiglio Provinciale di Pavia, in sessione straordinaria, approva all'unanimità la "riorganizzazione dell'assistenza ai ciechi". Si tratta di una scelta all’“avanguardia”: infatti solo l'11 maggio dell'anno dopo verrà varata la L. 360/76 con cui si consentirà ufficialmente ai bambini ciechi (ma non sordi) la possibilità di adempiere all'obbligo anche "nelle classi ordinarie delle pubbliche scuole" oltre che negli istituti appositi. Prende così il via il servizio che la Provincia di Pavia tuttora assicura per favorire e dare strumenti all’integrazione educativa e scolastica di alunni e studenti con gravi minorazioni visive: dal nido alla scuola secondaria di 2° grado o alla formazione professionale.
La via aperta dalla L. 118/71 e dalla L. 360/76 viene poi specificata dalla legislazione scolastica: la L. 517 del 1977 diventa la prima vera legge dell'integrazione nella scuola dell'obbligo. In essa si prevedono per la prima volta insegnanti di sostegno e “la necessaria integrazione specialistica e i servizi di sostegno secondo le rispettive competenze dello Stato o degli Enti Locali". Con tali indicazioni vengono superate le remore all'integrazione anche degli alunni sordi, messi finalmente nella possibilità di scegliere tra scuole speciali e normali, e viene in qualche modo implicitamente abrogata l'esclusione dei gravi presente nella L.118.
Negli stessi anni due leggi intervengono a riguardo delle competenze istituzionali della Provincia in materia di “assistenza e beneficenza”: sono la L. 382/75 e il DPR. 616/77. Quest’ultimo tra l'altro introduce l’assistenza a scuola da parte degli Enti Locali. Le due norme stabiliscono i principi e quindi le materie e gli obblighi derivati dal primo passaggio delle competenze dallo Stato alle Regioni, quindi ai Comuni e alle Province. L’attribuzione di competenze essenzialmente di tipo programmatorio alle Province porta allo studio di numerosi progetti di riforma, il cui orientamento generale è quello di cercare alternative istituzionali alle Province stesse. Molto il dibattito, ma nessuna riforma così orientata ha poi luogo.
Assistenza e riabilitazione
Un ulteriore elemento pone interrogativi sull’eventualità di un passaggio ad altro ente delle competenze in materia: l'art. 26 della L. 833/78 di Riforma Sanitaria affrontando la riabilitazione dice: "Le prestazioni sanitarie dirette al recupero funzionale e sociale dei soggetti affetti da minorazioni fisiche, psichiche o sensoriali, dipendenti da qualunque causa, sono erogate dalle USL attraverso i propri servizi". E i tre operatori della Provincia di Pavia sono inquadrati con il profilo di “tecnici della riabilitazione dei non vedenti”: si tratta di una funzione riabilitativa, paragonabile a quella dei logopedisti? Non esiste alcun riconoscimento di una specifica professionalità, ma la legittimità del dubbio viene avvalorata dal fatto che dal 1984 la maggior parte degli strumenti di base per il Braille (ad esempio tavolette, punteruoli, dattilobraille e cubaritmo per la matematica), nonchè di uso corrente (come orologi tattili e bastone bianco) viene fornita come presidio sanitario dall'USSL.
L'atteggiamento è di prudenza, anche se di interesse: si teme un "decentramento selvaggio" (come accaduto in altri ambiti), ma l'attribuzione delle competenze ondeggia di volta in volta alle USSL e ai Comuni, e alla fine nessuna proposta si radica in opzioni legislative e volontà politiche così forti da attuarsi effettivamente, e tutto rimane fermo.
Comuni o Province? – 1990
Il primo vero scossone istituzionale è costituito qualche anno dopo dal "Nuovo Ordinamento delle Autonomie Locali", dettato dalla L. 142 dell' 8 giugno 1990, che riforma radicalmente le competenze di Comune, Provincia e Regione abrogando definitivamente il testo unico della legge comunale e provinciale del 1934. Nell’art.64, lett. c) si stabilisce che “spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardino la popo¬lazione... nei settori organici dei servizi sociali”. Per ciò che riguarda specificamente le "competenze assistenziali sui ciechi", il nuovo ordinamento rimane però ancora impreciso. Vengono abrogate la maggior parte delle norme del '34, ma alcune, che dovranno essere elencate in un decreto, rimarranno in vigore. Emerge perciò la carenza dell'altra grande Riforma: quella dell'assistenza, materia che poggia ancora sulla Legge Crispi del 1890 (!).
A Pavia il servizio provinciale “per l'inserimento dei ciechi nella scuola normale” è rimasto l'unica "funzione assistenziale" che ancora la Provincia gestisce direttamente. In linea anche con gli orientamenti della LR. 1/86 della Regione Lombardia le altre competenze "alla persona" (in particolare ex ONMI (3) e sordi), vengono affidate tramite convenzione alla gestione territoriale delle USSL. La confusione è grande ed anche se negli articoli finali della L. 142 si trovano indicazioni per garantire la non interruzione dei servizi, in diversi territori le Province - vedendo tagliati i relativi finanziamenti e trovandosi a ridosso dell'inizio dell'anno scolastico - improvvisamente cessano di erogarli, causando la preoccupata sollevazione di famiglie, scuole e associazioni.
Anche gli operatori della Provincia di Pavia, i tre “tecnici per la riabilitazione dei non vedenti”, fanno presenti le ineliminabili esigenze degli utenti e alla vigilia dell'estate 1991, su loro iniziativa, viene intrapreso un cammino di reciproco scambio di esperienze (non sostenuto, ma almeno tollerato dall'Ente) tra Province, che nasce proprio "dalle preoccupazioni di quei tecnici che a vario titolo lavorano con le Amministrazioni Provinciali della Lombardia organizzando o gestendo servizi finalizzati all'integrazione sociale e scolastica di non vedenti ed ipovedenti". L’obiettivo è effettuare un approfondito confronto tecnico tra i referenti dei vari servizi provinciali della Lombardia per arrivare a definire delle "garanzie minime" da assicurare all'utenza (4).
Il documento finale rende più uniti e consapevoli gli estensori, ma non trova riscontri ufficiali nè a livello locale nè nazionale.
Per tre anni le Province devono suddividere l'anno scolastico in tranches riferite all'anno solare e attendere di volta in volta le disposizioni in materia; poi, anche a seguito delle lagnanze di UIC ed ENS (5) che ritenevano inidonei i piccoli Comuni a provvedere seriamente a tale compito, la competenza torna alle Province. Infatti con L. n. 67/1993, "Disposizioni urgenti in materia sanitaria e socio-assistenziale", (art.5) si stabilisce:
“Le funzioni assistenziali già di competenza delle Province alla data dell'entrata in vigore della L.142 sono resti¬tuite alla competenza delle Province, che le esercitano direttamente o in regime di convenzione con i Comuni, secondo quanto previsto dalle leggi regionali di settore che le Regioni approveranno entro il 31 dicembre 1993.”
In ogni caso dovranno essere destinate risorse finanziarie in misura almeno pari a quelle effettivamente impegnate per il 1990, con l'incremento progressivo di aumento dei trasferimenti erariali per il 1991, 92 e 93.”
Nel frattempo la L. 104/92 "Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate" ribadisce all’art. 13 l'obbligo “per gli enti locali di fornire l'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali” e impone di sottoscrivere Accordi di programma interistituzionali che stabiliscano “chi fa cosa” per garantirne concretamente il diritto allo studio.
In Lombardia la competenza rimane alle Province
La Legge Costituzionale 3/2001 di revisione del Titolo V della Costituzione, secondo il quale "la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato" opera una sorta di rivoluzione copernicana che porta la funzione dei Comuni in primo piano.
Un sistema di funzioni "a cascata" nell'art. 117 attribuisce alla Provincia funzioni in materia regionale esercitate in seguito a diretta attribuzione da parte del legislatore nazionale o per delega da parte della Regione, oppure funzioni proprie della Provincia determinate con leggi generali della Repubblica.
Le competenze nell’ambito dei Servizi sociali, intesi in senso ampio (polizia locale, tutela della salute, servizi socio-assistenziali, istruzione, assistenza scolastica, mercato del lavoro, beni e attività culturali) spettano principalmente alla Regione, che tuttavia delega funzioni sempre più ampie alle Province.
Tali competenze vanno considerate anche alla luce della L. 328/2000 "Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali": la legge di Riforma dell’Assistenza, che finalmente supera e abroga la Legge Crispi del 1890 sulle Opere Pie. Si tratta di una legge-quadro, per l’attuazione della quale sono necessarie leggi regionali che riattribuiscano agli enti locali le competenze amministrative decentrate alla Regione dallo Stato, e li doti di risorse. Così sono le Regioni a dover legiferare sulle vecchie competenze provinciali e quindi a decidere su come attribuire "ai Comuni e agli enti locali" anche l'assistenza scolastica ai ciechi e ai sordi: si profila nuovamente la controversia generata dalla L. 142/90, e ancora le stesse preoccupazioni.
Il "Riordino del sistema delle Autonomie" Regione Lombardia, L.R. n.1 del 5 gennaio 2000, in attuazione del decreto legislativo n. 112/98, affronta la materia dei "Servizi alla persona e alla comunità..." decidendo, dopo molte incertezze, per la specifica questione delle competenze sui non vedenti, (art. 4 comma 52): "Sono trasferite ai Comuni le attività attualmente svolte ai sensi...della legge 18 marzo '93 n.67...".
Ma sui territori tutto rimane confuso e lettera morta, in attesa di ulteriori specificazioni. Per prudenza e per necessità praticamente tutte le Province lombarde però fanno transitare almeno l’erogazione dei servizi finanziari attraverso i propri Comuni.
Con la L.R. del 14 dicembre 2004 n. 34 sui minori il comma 52 del dlg 112 viene abrogato e si stabilisce (art 4 comma 5) che “Le Province... e) continuano ad esercitare le funzioni loro attribuite dalla legislazione vigente in materia di disabili sensoriali”. Ma la dicitura è sibillina e al limite dell’inesattezza.
La L.R. 3 del 12 marzo 2008 “Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona e in ambito sociale e sociosanitario”, all’art.12, lett. e) specifica finalmente in modo esplicito che le Province: “realizzano interventi a sostegno delle persone con disabilità sensoriali finalizzati all’integrazione scolastica”.
Nelle Province lombarde si continua perciò ad esercitare competenze “obbligatorie”, senza peraltro che nessun indirizzo abbia mai minimamente specificato in cosa debbano sostanziarsi gli interventi.
La situazione attuale
Comuni o Province? – 2014
Ciascuna Provincia ha quindi finora esercitato le proprie competenze organizzandosi in modo assolutamente autonomo dalle altre, spesso occupandosi in modo e misura molto differenziata di ciechi e di sordi.
In Lombardia, per ciò che riguarda i non vedenti, sono poche le Province che organizzano in autonomia un vero e proprio servizio, e ancor meno che lo garantiscano in toto con proprio personale: molte ne attribuiscono la gestione, parzialmente o complessivamente, o all’Istituto dei Ciechi di Milano (6) o alle locali UICI, o ad altre realtà del Terzo Settore per gli aspetti più specificamente tiflologici; altre istituiscono Consorzi o Associazioni ad hoc o immettono questo servizio nell’ambito di Aziende formative provinciali, alcune stringono accordi formali e convenzioni organizzative con i Comuni e/o i PdZ del proprio territorio, altre semplicemente si interfacciano con ciascun Comune e si limitano ad assicurare supporti economici attraverso misure strettamente amministrative. Ed anche il budget finanziario è di conseguenza estremamente diversificato, andando (molto approssimativamente) da 100.000 a circa 5 milioni di euro di spesa, con una media regionale di quasi 1 milione di euro annui a provincia.
Anche nell’attuale momento di “corsa alle riforme”, il vecchio dilemma dell’attribuzione istituzionale della competenza sembra riproporsi uguale, con forse ancora maggiore indeterminatezza per la crisi economica in atto e per un sostanziale coro di silenzi nell’ambito dei diretti interessati...
Ad esserne coinvolta sul piano istituzionale è l’intera filiera Stato-Regione-Provincia-Comune.
Lo Stato pare intenda stavolta davvero operare una rivoluzione delle competenze alle Regioni e un forte ridimensionamento delle Province; la Regione dovrebbe riorganizzare istituzionalmente sul proprio territorio l’attribuzione delle funzioni secondo le nuove competenze. La Provincia è destinata ad un futuro (già in parte operativo: vedi commissariamenti per evitare l’insediarsi, tramite elezione, di nuove Giunte in questa fase di trapasso) quasi privo di una testa politica, ed oggi dovrebbe concorrere ad individuare il livello di gestione dei propri servizi, concordandolo a monte con la Regione e a valle con i Comuni.
La Legge 56/2014 Delrio, recante “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”, in attesa di una revisione del Titolo V, fa una prima ridistribuzione delle competenze istituzionali e al comma 85 norma tra l’altro: “Le province ..., quali enti con funzioni di area vasta, esercitano le seguenti funzioni fondamentali: ... c) programmazione provinciale della rete scolastica ... f) ... promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale.” Alle Province verrebbero quindi tolte tutte le “competenze assistenziali”.
Il successivo comma 89 però apre un varco: dà a Stato e Regioni la possibilità di attribuire “funzioni provinciali diverse”, quali “l’individuazione dell'ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione; ... l’adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti ... mediante intese o convenzioni”. Inoltre sono “valorizzate forme di esercizio associato di funzioni da parte di più enti locali, nonchè le autonomie funzionali”. Le Province devono comunque garantire l’esercizio delle funzioni fino alla data del loro effettivo trasferimento.
Tutto è di nuovo in forse e in divenire.
Tutto è di nuovo in forse e in divenire.
Ipotesi sulle prospettive
Per sciogliere il dilemma di a chi affidare in particolare questa competenza storicamente connotata come “assistenza ai ciechi e ai sordi” è necessaria molta chiarezza di analisi, in modo da operare a ragion veduta secondo criteri reali e opzioni possibili.
Considerazione di base
L’assunto di base da tenere ben presente è che tale competenza si riferisce ad una “popolazione” estremamente circoscritta. Secondo il MIUR nell’A.S. 2012/2013 gli alunni con disabilità nel sistema scolastico italiano sono complessivamente 222.917, pari al 2,5% dell’intera popolazione (prossima a 9 milioni di alunni). La loro distribuzione è pari all’1,3% nella scuola dell’infanzia, al 3% nella scuola primaria, al 3,7% nella scuola secondaria di I grado e al 2% nella scuola secondaria di II grado.
Di essi 1,7% ha una disabilità visiva, 2,9% una disabilità uditiva, il 4,1% una disabilità motoria, il 66,7% una disabilità intellettiva e il 24,6% rientra nel parametro della “altra disabilità”.
Di essi 1,7% ha una disabilità visiva, 2,9% una disabilità uditiva, il 4,1% una disabilità motoria, il 66,7% una disabilità intellettiva e il 24,6% rientra nel parametro della “altra disabilità”.
Difficilmente ad un insegnante capiterà dunque di avere uno studente con disabilità sensoriale in classe, ancora più difficilmente ripeterà la sua esperienza, e ancora più raramente ciò potrà succedere con bambini compromessi nella sfera visiva. Viceversa il grado di “specializzazione” necessario per dare risposte adeguate a i bisogni è piuttosto alto, e proprio a ciò sono deputati i servizi di supporto e consulenza finora assicurati in Lombardia dalle Province alle scuole di ogni ordine e grado, in qualche caso anche all’Università.
Risulta chiaro perciò che il bacino di utenza di tali servizi deve necessariamente essere relativamente ampio e certamente non coincidere con quello comunale.
Chiave di lettura 1 - Assistenza e diritto allo studio
Una prima opzione potrebbe essere individuata facendo tesoro di un elemento parallelo e non inerente le competenze sulla disabilità sensoriale, ma molto puntuale e dirimente rispetto all’interpretazione da dare al ruolo degli Enti Locali in materia di assistenza.
Una prima opzione potrebbe essere individuata facendo tesoro di un elemento parallelo e non inerente le competenze sulla disabilità sensoriale, ma molto puntuale e dirimente rispetto all’interpretazione da dare al ruolo degli Enti Locali in materia di assistenza.
Il D.Lgs. 31.03.98, n. 112 attribuisce gli Enti locali la competenza in merito ai “servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazioni di svantaggio”; la sua interpretazione ha dato luogo ad una disputa tra Comuni e Province in quanto non risultava chiaramente espresso cosa si dovesse intendere per supporto organizzativo e perciò a cosa si riferisse l’art.139 in cui esso era demandato “alle Province in relazione all’istruzione secondaria superiore”, e “ai Comuni in relazione agli altri gradi inferiori di istruzione”.
La Sentenza del Consiglio di Stato n. 1930 depositata il 9.04.13 ha stabilito che Ente competente ad assicurare il supporto organizzativo riferito all'assistenza educativa alla persona nel caso di frequenza negli istituti scolastici superiori è la Provincia. Infatti viene individuato che tale assistenza, pur essendo un servizio alla persona e alla comunità, non rientra tra i servizi sociali (attribuiti ai Comuni), ma “costituisce concreta attuazione del diritto allo studio e all'integrazione scolastica” e specificamente in questa veste viene attribuito alle Province (7).
Mi pare che tale chiarissima lettura interpretativa data dalla Sentenza sia molto convincente e possa indirettamente riflettersi anche sulle competenze in materia di “assistenza” alle persone con disabilità sensoriale, così come storicamente e legislativamente configuratesi. Infatti ripercorrendo l’evoluzione della normativa a partire dal Regio Decreto, emerge chiaramente come tale competenza venga ascritta all’assistenza in quanto l’istruzione a ciechi e sordi era allora pensata possibile esclusivamente all’interno degli Istituti, appunto assistenziali.
Con il normale accesso alle scuole tale assistenza si è di fatto trasformata in un intervento specialistico finalizzato a coniugare l’attività scolastica con le peculiarità dei processi di sviluppo di chi abbia grave compromissione sensoriale, e nel caso della problematica visiva, in un intervento in grado di dare consulenza tiflodidattica e supporto di know how agli educatori e agli insegnanti (spesso anche alle famiglie) e di fornire libri di testo in braille o a grandi lettere, strumenti tiflotecnici e materiali adeguati.
Emerge cioè che si tratta di un’assistenza specificamente mirata a garantire il diritto allo studio, cosa che d’altronde anche la L.R.3/08 ammette esplicitamente.
Istituzionalmente questo potrebbe voler dire:
• O entrare a qualche titolo nelle strutture del MIUR (8( , ipotesi questa piuttosto improbabile e complicata in quanto occorrerebbe quantomeno maggiore omogeneità territoriale sull’intera nazione.
• Oppure essere assorbiti dalla Regione e da lei decentrati presso le proprie sedi provinciali.
• Oppure “restare” in ambito provinciale secondo la chiave di lettura 3.
• Oppure essere assorbiti dalla Regione e da lei decentrati presso le proprie sedi provinciali.
• Oppure “restare” in ambito provinciale secondo la chiave di lettura 3.
Chiave di lettura 2 – Assistenza, abilitazione e riabilitazione
Una seconda opzione può essere data interpretando l’intervento tiflologico in chiave “abilitativa”.
Non solo e non tanto un intervento riabilitativo in senso classico, dove le funzioni perse dalle persone vanno ripristinate o aiutate ad essere supportate o sostituite. Ma una “abilitazione” preventiva, che possa riguardare le funzioni deficitarie o mancanti, rispetto alle quali è l’intero processo di sviluppo della persona a dover ricevere sostegno funzionale e strumentale: perchè possano essere messe a frutto le sue potenzialità e possano ricevere un aiuto le persone deputate a promuoverle. Chiaramente tale connotazione è particolarmente vera, valida e importante nell’età evolutiva.
In questo senso entrano istituzionalmente in campo le Aziende Sanitarie Locali e le Aziende Ospedaliere.
Nella presa in carico socio-sanitaria e riabilitativa dei bambini e degli studenti con disabilità, anche sensoriale, tali Aziende svolgono già una funzione fondamentale e si coniugano già, sia pure differentemente per situazioni, disponibilità e sensibilità diverse, anche con il mondo della scuola.
Non sarebbe peregrino ipotizzare che potrebbe essere pensato lì uno spazio per i servizi tiflologici, nel loro significato di servizi-ponte al confine tra l’educativo e l’abilitativo: a fianco di quelli socio-pedagogici (oggi in realtà spesso sostanzialmente scomparsi) nell’ASL, oppure a fianco di quelli psicomotori e logopedici nell’Azienda Ospedaliera.
Questo potrebbe in particolare permettere interventi più puntuali rivolti alla crescita delle autonomie personali e allo sviluppo delle capacità di orientamento e mobilità autonome.
Chiave di lettura 3 – Ancora in capo alle Province
La terza opzione da una parte può apparire come la più “comoda”, ma richiede anch’essa una rivisitazione importante dell’assetto istituzionale.
Sulla base delle linee tracciate dalla Legge 56/2014 Delrio si potrebbero anche configurare alcune ipotesi di mantenimento della competenza relativa al supporto e all'assistenza educativa agli studenti con disabilità sensoriale, in capo alla Provincia:
a) Si potrebbe considerarla all’interno del diritto allo studio e quindi forse farla rientrare nella programmazione provinciale della rete scolastica (meno probabilmente attribuirla alle pari opportunità).
b) La Regione potrebbe utilizzare la possibilità di prevedere per le Province possibili estensioni oltre le funzioni fondamentali, ad esempio individuando il bacino territoriale provinciale quale ottimale per l' esercizio della competenza in questione.
c) Oppure la Regione potrebbe favorire o indicare come necessaria o almeno opportuna una convenzione, un'intesa o un esercizio associato delle funzioni da parte di ciascuna Provincia con i “suoi” relativi Comuni.
b) La Regione potrebbe utilizzare la possibilità di prevedere per le Province possibili estensioni oltre le funzioni fondamentali, ad esempio individuando il bacino territoriale provinciale quale ottimale per l' esercizio della competenza in questione.
c) Oppure la Regione potrebbe favorire o indicare come necessaria o almeno opportuna una convenzione, un'intesa o un esercizio associato delle funzioni da parte di ciascuna Provincia con i “suoi” relativi Comuni.
Sarebbe utile in ogni caso che la dizione “assistenza” si configurasse meglio o altrimenti, finalmente aggiornandola in riferimento all'attuale contesto sociale e all'effettivo contenuto dei servizi erogati.
Considerazioni di merito
Attribuire una competenza non è una scelta neutra. Perchè questa poi “funzioni” occorre che sia coerente col disegno complessivo dell’architettura istituzionale, ma anche che tenga conto dell’esistenza delle forme diversissime in cui finora si è organizzata.
Probabilmente non è possibile nè opportuno richiedere una omologazione dei variegati attuali servizi, ma può invece essere utile un provvedimento “quadro”, “elastico”, che fornisca Linee-guida di tipo prestazionale, volte ad assicurare l'adeguatezza dei servizi ai bisogni delle persone cui altrimenti si rischierebbe di ledere i diritti. Magari, appunto, delineandoli.
Potrebbe cioè essere molto interessante entrare nel merito della natura dei diritti da garantire ed elaborare livelli essenziali di assistenza da assicurare, attraverso l'apporto congiunto degli attuali operatori e di altri addetti ai lavori e stakeholders.
Mi pare infatti si possa dire che, contrariamente alla eterogeneità delle forme organizzative, risultano invece piuttosto omogenei l'impronta culturale e i riferimenti teorici e metodologici dei servizi attualmente erogati. Questo aspetto, che di fatto unifica la varietà delle esperienze in corso, forse oggi ha bisogno di poter essere esplicitamente sostenuto per garantirne la qualità e salvaguardarlo: sembrano infatti affacciarsi all’orizzonte, complice la crisi, tentazioni di chiusura e autoreferenzalità.
Certamente dove si è costituito un Servizio efficiente se ne deve facilitare la continuità, pur verificandone la rispondenza qualitativa; il cambio di architettura istituzionale in corso, se davvero pensato e progettato anche “dal basso”, potrebbe anche fornire una spinta innovativa utile e interessante.
Provo qui ad abbozzare alcuni spunti per tali Linee-guida, con riferimento specifico agli interventi necessari in favore dei bambini e degli studenti con disabilità visiva:
• Collocazione degli interventi nell’ambito del complessivo “Progetto individuale” in capo al Comune, previsto dalla L.328/00 e – in ambito scolastico- dell’eventuale PEI “Piano Educativo Individuale”: così che la progettazione sia riferita in chiave inclusiva alla persona e al suo contesto.
• Collegamento operativo integrato con i Servizi sociali, sanitari e riabilitativi di Comuni, PdZ, Asl, A.O. ed altri eventuali Centri specializzati operanti sul territorio o comunque utilizzati dall’utenza: così che gli specifici interventi sociali e professionali guardino in modo unitario e coordinato alla persona nella sua interezza.
• Impostazione “territoriale” del servizio, con interventi “itineranti” presso le scuole, e non solo “ambulatoriali – stanziali”: così da poter conoscere ed interagire in modo pro-attivo con l’ambiente di vita fisico e relazionale delle persone coinvolte.
• Intervento precoce nei confronti delle famiglie, specie nell’arco 0-6 anni del bambino e raccordo consulenziale con la famiglia per aspetti quali l’educazione sensoriale, l’autonomia e lo sviluppo globale: così da renderla più consapevole e preparata ad affrontare le fasi e le esperienze di vita del figlio, contribuendo ad evitare o ridurre i rischi secondari alla minorazione visiva grave;
• Consulenza tiflologico-didattica nei confronti degli operatori (docenti e non docenti) delle strutture educative e scolastiche di ogni ordine e grado, dal nido alla scuola secondaria di II grado e alla formazione professionale: così che l’intero ambiente educativo possa essere “preparato” e coinvolto.
• Supporto educativo tramite la presenza quantitativamente appropriata e qualitativamente competente di un’assistente all’autonomia e alla comunicazione (o lettore): così da supportare adeguatamente, ma senza creare dipendenza.
• Fornitura di materiale tiflo-didattico mirato, di libri di testo in braille o a grandi lettere e supporti tecnologici, secondo le effettive necessità: così da assicurare pari opportunità nelle attività didattiche e di studio.
Contando sulla possibilità che queste considerazioni possano essere arricchite da chi conosca meglio di me le problematiche e i servizi riferiti agli studenti sordi, concludo augurandomi che questo documento possa contribuire a suscitare un dibattito “competente” su questi temi e possa dar luogo a ricadute pratiche concrete.
Chiara Viola, tiflologa, tecnico per la riabilitazione dei non vedenti,
Provincia di Pavia
Fonte: bibciechi.it
[1] “Typhlós” in greco
significa “cieco”. Si definiscono
“tiflologici” i vari approcci alla pedagogia, alla didattica, alla tecnologia,
ecc... quando riferiscono e approfondiscono quelle competenze in rapporto
specifico alle caratteristiche percettive e alle problematiche evolutive di chi
abbia una grave disabilità visiva.
[2] Unione Italiana Ciechi. Nata
nel 1920 e allora Ente di diritto pubblico, a seguito
della progressiva attuazione della Legge 382/75 e della
soppressione dei cosiddetti ‘enti inutili’ si è configurata come Ente
Morale con personalità giuridica di diritto privato e nel 2007 ha mutato il
proprio nome in “Unione Italiana dei Ciechi e degli Ipovedenti ONLUS”.
[4]
Il "Documento di lavoro sui servizi per
disabili visivi" che ne scaturisce, mette in evidenza:
a. che -vista la consistenza
numerica non elevata del fenomeno, che però richiede elevata specificità di
intervento- occorra pensare ad un bacino d'utenza non Comunale ma a
gestione associata, che se non coincida
per lo meno si avvicini alle dimensioni provinciali; - b.
che dove si è costituito un Servizio se ne faciliti la continuità, ma -vista la
varietà delle esperienze- senza fornire modelli rigidi di riferimento bensì
misure prestazionali e qualitative da garantire negli interventi; - c.
si ipotizzano alcune garanzie prestazionali rispetto: a) alla consulenza nei
confronti di famiglie e scuole da parte di tecnici specializzati, b) al
supporto da fornire all'utenza [qui emerge la questione del personale di
sostegno che alcune Province forniscono direttamente ad integrazione di quello
fornito dalla scuola], c) alla fornitura di materiale; - d.
che risulta comunque indispensabile
-indipendentemente dal modello adottato- un collegamento integrato con i Servizi sociali,
educativi, sanitari e riabilitativi delle USSL.
[5] Ente Nazionale Sordomuti.
Nata nel 1932, per effetto della L.382/75 come la UIC si trasforma da Ente di
diritto pubblico ad Ente di diritto privato. Dal 2006 con la L.95 il termine
sordomuto viene sostituito dal termine sordo in tutte le disposizioni
legislative vigenti, compreso il nome del l’associazione. [6] L’Istituto dei Ciechi di Milano, nato nel 1840, si è nel tempo riorganizzato secondo moderni concetti di assistenza e di educazione. Oggi offre ad es. consulenza tiflopedagogica diretta alle famiglie, alle strutture educative, agli organismi territoriali; consulenza informatica; aggiornamento e formazione degli insegnanti; fornitura di materiali didattici specifici, di testi trascritti in Braille e a caratteri personalizzati ingranditi; corsi professionali per centralinisti.
[7] In particolare, si legge nella sentenza: “La misura (assistente personale) di cui si discute rientra nella classificazione di cui al d.lgs. n.112 del 1998, nell’ambito dei servizi alla persona e alla comunità di cui al Titolo IV; ma non tra i servizi sociali di cui al capo II, attribuiti ai Comuni, bensì invece nella sub materia dell’istruzione scolastica di cui al Capo III, (in cui è compreso l’art.139 già citato), ripartita tra Province e Comuni, come detto”. Inoltre “…si esclude che gli stessi possano essere genericamente ricompresi nell’ambito dei servizi integrati sociali alla persona, trattandosi di particolari modalità di concreta attuazione del diritto allo studio ed all’integrazione scolastica…”
[8] Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca.
PER SAPERE DI PIU'
«La storia è testimonio dei tempi, luce della verità, vita della memoria, maestra della vita» (Cicerone)
«La storia non è utile perché in essa si legge il passato, ma perché vi si legge l’avvenire» (M.D’Azeglio)
«Bisogna ricordare il “passato” per costruire bene il “futuro”» (V.Ieralla)
Per qualsiasi segnalazione, rettifica, suggerimento, aggiornamento, inserimento dei nuovi dati o del curriculum vitae e storico nel mondo dei sordi, ecc. con la documentazione comprovata, scrivere a: info@storiadeisordi.it
"Storia dei Sordi. Di Tutto e di Tutti circa il mondo della Sordità", ideato, fondato e diretto da Franco Zatini
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